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重塑凤凰城:公平性TOD导向下的精明准则实践

  在TOD实践中如何应对公平性挑战,日益成为全球城市的实践热点。本文将围绕“重塑凤凰城(Reinvent PHX)”系列TOD政策规划及实施近况,介绍精明准则在不同空间尺度、需求场景下的实践。通过构建系统性的政策管控框架,重塑参与性的规划设计流程,保障公共性的空间设计品质,为公平性导向的TOD规划设计提供参考。

  对于城市的不同区域和不同社会阶层,以公共交通为导向的开发(Transit-Oriented Development, TOD)往往是不均衡的。因此,将公平性作为TOD规划的基础,已成为越来越多城市的共识。作为TOD概念的衍生,公平性TOD(Equitable TOD)强调所有居民能平等地受益于政府和社区的TOD投资。针对政策一致性问题、规划缺乏协调、投资压力、公众异见等常见的TOD实施障碍,如何经由模式公平达成结果公平,是公平性TOD面临的核心挑战。精明增长(Smart Growth)相关研究表明,保护公交站点并创造紧凑、混合使用、步行导向的社区,是实现公平性TOD的重要手段1。

  有“凤凰城”之称的菲尼克斯(Phoenix)是美国最大的州府,全美人口总量排名第五,也是近年来美国最具增长性的城市2。2008年开通第一条轻轨Valley Metro之前,这座“沙漠之城”是美国城市蔓延的典型。Valley Metro项目作为全美大型的轻轨工程之一,在运营前4年即实现了20年的客流量目标。截至2022年,已建成的45公里轻轨走廊,串联了风凰城、坦佩和梅萨三城。轻轨的持续扩张和增长的市场需求,为推动公平性TOD的发展,提供了绝佳契机。

  “重塑凤凰城”计划倡导通过“步行社区”的发展模式,达成公平宜居的可持续发展愿景,实现轻轨沿线地区的变革,以重塑凤凰城的城市形态,提升综合竞争力。该项目缘起于2011年美国住房和城市发展部(HUD)的“可持续社区项目”,旨在培育“公平、参与、经济发展和卓越设计”。通过推动一系列政策研究、制定法定条文和地区规划,改善公交网络关键节点周围的投资环境,降低居民交通成本,创造新的就业机会,并鼓励积极健康的生活方式,以实现让所有居民受益的TOD建设愿景。

  公平性TOD愿景的实现需要规划设计工具的有效支撑。“重塑凤凰城”计划的设计委托了DPZ事务所,其是新城市主义运动重要的奠基者和实践者。他们推出的“精明准则”(Smart Code),是一套指导城市发展和形态控制的开发管理工具,旨在推动城市的紧凑高效、步行友好、混合使用,达到精明增长模式。“精明准则”融合了法律和设计手段,包含目标、要素与执行方法,是一套完整的行动准则和图纸模板,适用于从宏观区域到微观建筑的不同规划场景。

  因其对形态设计准则(Form-based Code)的创新演进,“精明准则”已被作为传统区划(Zoning)的有效替代方案,在美国规划管理实践中受到充分推广。世界银行也将基于“精明准则”的区划条例模板纳入TOD实施资源和工具手册。在“重塑凤凰城”计划中,“精明准则”以空间形态作为法定性组织原则,实现可预控的规划结果和高质量的公众参与,贯穿宏观政策性规划、中观技术性规划、微观约束性规划全过程,为公平性TOD导向下的规划设计实践,提供了全面、生动的样板。

  总体层面,“重塑凤凰城”计划通过编制TOD战略政策框架(TOD Strategic Policy Framework)和步行城市准则(Walkable Urban Code),实现城市TOD战略层面的制度设计。通过促进可持续经济发展、提高生活质量的支持性政策,促进公平开发的规划法规体系,推进公交走廊沿线实现公平、精明的发展,助力城市低活力地区走向繁荣。

  基于可持续发展的价值导向,“重塑凤凰城”计划提出5大核心理念,指导规划决策全过程。其中“公平”作为第一要素,旨在确保不同年龄、收入水平、种族、民族和能力的人,能公平地受惠于城市和社区对轻轨和市政服务设施的投资,更充分地参与当地经济发展。在工作路径方面,提出了4个目标:高质量发展,为高质量和公平的TOD发展创造有吸引力的投资环境。精明增长模式,构建模式化的工作流程,指导轻轨沿线进行精明、高效的投资。公众参与,使社区居民,包括低收入和英语能力有限的居民能积极参与决策和实施过程。投资回报,降低生活成本、强化本地特征,将社区对轻轨的投资效益最大化,真正造福居民。

  凤凰城TOD战略的政策框架采用了“精明准则”的技术控制逻辑:基于形态类型分析,在全市轨道线路层面,对站点地区进行“场所类型”(Place Types)定义分类,以识别和强化不同的城市环境特征,避免趋同化的空间形态和规划策略。基于对交通网络和城市形态结构的联合分析,建立覆盖全市的总体工作框架,改善土地利用和交通之间的联系。通过规划8种中心场所类型,在用地混合、居住和商业功能、交通站点模式、建设强度等方面,提出不同类型TOD地区的相应梯度型和参数化管控要求,为轻轨走廊沿线开发的整体业态引导和形态强度规模提供有效指导。

  TOD场所类型由城市村庄规划委员会(VPCs)指导技术团队进行评定。针对轻轨站1/4英里(约400米)半径范围,基于土地使用、分区规划、目的地、人口、住房、就业、可步行性、市场需求等综合要素,对其既有环境和未来潜力进行评估。场所类型的评定为TOD地区发展提供一般性参数,主要用于:①划定未来发展的使用范围,为TOD地区规划提供工作起点;②在TOD地区规划完成前,为区划调整决策提供临时指导;③通过协调土地使用强度与区域交通可达性,为交通系统规划提供指导。

  作为“重塑凤凰城”计划的重要成果,“步行城市准则” 于2015年首次被纳入凤凰市分区条例(Zoning Ordinance),结合轻轨线年被最新修订。

  作为模式化的法规条例类准则,“精明准则”的理论基础是断面(Transect)3理论,即基于城乡一体化的断面分区,对形态要素进行系统性管控。基于对凤凰城步行城市空间需求的响应,“步行城市准则”通过创建断面分区(根据不同TOD区域开发强度,协调高度、土地利用、停车场、临街控制、景观、开放空间、招牌等元素),制定轻轨走廊沿线TOD地区的发展标准和指导方针。对应“精明准则”断面标准中的T3―T6,“步行城市准则”根据开发强度和相应高度上限,细化生成子区域,形成包含12个断面分区(TD)和一个特别区(SD)的标准断面系统。针对战略政策框架批复的TOD地区范围,“步行城市准则”将取代原先TOD-1、TOD-2地区的区划,为站点周边地区的土地使用、细分和开发制定规范,作为后续区划调整、方案审查的指导依据。

  地区规划重在通过强有力的多方参与,制定全面、可行的社区振兴方案,策略性地指导公共和私人投资,支撑全市可持续发展愿景的实现。地区规划的编制,是承上启下实现公平性TOD的核心技术环节,其强调社区公众的积极参与、跨学科的协作以及绩效指标的使用。作为TOD发展的操作性指南,对于社区公众、利益相关者和各级专业人员来说,地区规划的成果都应是生动、高效的可访问工具。

  2015年,作为“重塑凤凰城”计划的一部分,轻轨一期沿线个地区的TOD政策规划(TOD Policy Plan)获得批复。自2021年起,轻轨二期沿线两个片区的地区规划,相继获得批复。在最新完成的南部中心区规划的编制过程中,还首次编制了《公平性TOD》,借助住房与交通可负担性指数等数据,针对这一传统拉丁裔社区的公平性发展需求,从公共政策、社区模式、场所营造等方面,细化了TOD实施策略。

  根据TOD战略政策框架提出的工作要求,地区规划主要包含3个步骤:评估阶段基于广泛的利益相关者调研,整合现有规划和统计数据分析,确定地区关键机遇和挑战。愿景阶段基于充分协商,形成社区长期发展的愿景共识,强调居民和项目团队的双向知识交流。作为信息协商的主要界面,高颗粒度的空间设计方案,经过持续迭代反馈,形成共识性的总体设计方案,并依据“步行城市准则”,生成地区概念性区划方案(Conceptual Zoning Plan)。策略阶段基于共同愿景,明确优先投资策略,细化优先发展区的工作清单和绩效指标,并制定5年行动计划。

  地区规划需聚焦6大规划要素,创建系统响应社区需求的行动方案,确保规划过程的多学科融合和全面性。其中,健康方面,关注影响公共健康的建筑环境要素,包括健康食品、公共娱乐设施、慢行友好的安全场所;住房方面,侧重住宅选择的可负担性、质量和多样性;经济发展方面,关注企业和居民的经济繁荣,包括就业、培训和教育机会;土地使用方面,侧重城市发展的空间格局,包括开发强度、设计、建筑形式和独特场所特征;交通出行方面,关注人员和货物的流动,提供优质、便捷的交通衔接方案;绿色基建方面,关注提高资源效率和环境保护的建筑和基础设施设计。

  为了创建多元复合、有凝聚力的地区,决策过程中广泛并有效的多方参与,是实现公平性TOD的关键。地区TOD指导委员会是地区规划编制的重要组织者和决策方,其成员构成强调背景多元性、专业性和在地性,以保障地区规划的实施,需要持续、专注和有组织的执行。规划过程的参与方构成一个庞大的利益相关者联盟,主要包括:地方、地区、州和联邦机构等政府合作伙伴;非营利组织、基金会、学校、社区协会和居民个人等社区伙伴;地产开发商、其他私人公司(从大公司到家庭式商店)等商业伙伴。在规划过程中,“重塑凤凰城”举办了丰富的TOD规划相关活动,吸引了各方资源,并形成了工具包,包括:多语言社区拓展、机构能力建设、应用研究、监管改革、城市设计、基础设施分析、创新示范项目和政策规划。

  地区规划的落脚点是“指导投资”,即围绕公平发展目标,充分利用各类资源,确定可量化的、社区支持的投资项目,实现可预期的持续性增益成效。为保障社区愿景实现的可操作性,建立可量化的绩效衡量基准,以监测政策实施的有效性,并随时间推移为政策调整提供信息。策略性的投资项目,包括不同类型和规模:从居民发起的植树计划,到大型基础设施和房地产开发。“重塑凤凰城”计划还建立投资机制,形成一套支撑性工具,以创造有吸引力的投资环境。

  “重塑凤凰城”计划的规划成果,已广泛应用于轻轨沿线的各类项目开发实践,为“精明准则”如何实现规划传导,平衡不同政府机构、社区组织、开发机构的落地性诉求,在地块层面保障公平性需求的有效实施,实现高品质的公共场所营造,提供了鲜活案例。针对可负担住宅配置、本地性就业机会等公平性TOD的核心议题,部分地区5年行动计划中的催化性项目,具有实践启发性。

  凤凰城的TOD地区和填充开发区(Infill Development District)在空间范围上存在高度重合,轻轨沿线地区的填充开发项目,面临更为严峻的公平性挑战,更需要政府层面的系统统筹和精细管控。最典型的是“土地再利用战略”项目(Land Reuse Strategy),涉及受机场噪音影响的300多处低效用地,由凤凰城航空部作为统筹更新主体,谋求兼顾系统性和实施性的更新利用方案。

  在规划路径方面,由凤凰城城市规划委员会牵头,基于TOD地区规划的概念性区划方案,对机场北侧Eastlake地区提出总规更新(General Plan Amendment)和区划调整(Rezoning)申请,经议会批复,完成基于“步行城市准则”的区划更新。针对毗邻轻轨站的“1号机遇区”(Spark Area 1)项目,由航空部牵头组织编制建设标准和设计导则,结合公众参与引导潜在实施主体前期介入,提升后续融资和方案可行性。在延续断面分区的基础上,细化TOD街区混合开发的业态引导,提升枢纽地区公共界面的活力,形成地块重新开发的概念性方案,在满足地区居民诉求的同时,为后续再开发项目招商,提供更具有实操性的规划实施指南。

  保护TOD地区并增加该地区的可负担住宅供给,是公平性TOD的核心诉求之一。加强轻轨沿线经济适用房建设,是“重塑凤凰城”计划的重要策略,其中具有代表性的是亚利桑那州历史上最大的公共住房重建项目Edison-Eastlake社区。该社区是凤凰城最古老的非裔美国人社区。在编制TOD地区规划阶段,即向联邦政府申请“选择社区”(Choice Neighborhoods)项目资助,以解决经济适用房到期重建的资金短缺问题,推进社区系统性改善。

  基于多方参与达成的社区愿景规划(One Vision Plan),通过提供多样化住房类型,重建慢行导向的公共开放系统,旨在将Edison-Eastlake社区改造成充满活力的混合收入社区。针对沙漠之城的高温环境,规划在满足“步行城市准则”“新建人行道75%以上遮荫率”等要求的基础上,通过住宅形态优化、植被适应性配置等耐热性设计策略,降低热岛效应对居民健康的影响。愿景规划成果被纳入地区规划,并为社区争取到“选择社区”的额外资助。后续由住房局推动完成“步行城市准则”的区划调整申请,并遴选开发机构。2022年,作为一期工程,混合居住项目Soluna公寓建成交付。这是“重塑凤凰城”计划的一个具有纪念意义的节点,也为凤凰城的公平性TOD探索交上了阶段性答卷。

  凤凰城的TOD实践,在规划理念和技术方法方面对推动公平性TOD进行了积极探索。在TOD实施过程中,政策管控体制欠匹配需整合、规划参与主体复杂需协调、项目实施周期长需统筹等常见挑战,“精明准则”可作为一个全过程综合性设计管控框架,为政策法规提供连贯性的技术框架,为多方参与提供互动性协商渠道,为项目实施提供可预期的品质管控,这些可为国内城市的TOD规划设计带来启发。如何在总体层面,提升政策性规划的公平性导向;在地区层面,重塑技术性规划的公平性过程;在项目层面,落实约束性规划的公平性结果,是公平性TOD的未来探索方向。

  2 根据美国人口普查局的数据,2010—2020年间,凤凰城是全美绝对人口增长最快的城市;根据S&P/Case-Shiller美国房地产指数相关数据,2020—2022年间,凤凰城是连续近3年全美房价涨幅第一的城市。

  3 根据《精明准则(Smart Code V9.2)》,采用断面分区模拟从乡村到城市的空间形态:主要包括:T1(自然地区)、 T2(乡村地区)、T3(郊区)、T4(一般城市地区)、T5(城市中心区)、T6(城市核心区)和SD(特殊功能区)。

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